Betreff
Weiterführung des Modellprojekts "optimierte Lernförderung"
Vorlage
501/004/2015
Aktenzeichen
V/50/WM021 T. 2442
Art
Beschlussvorlage

1. Das Modellprojekt "optimierte Lernförderung" wird auch im Schuljahr 2015/2016 weitergeführt. Die Verwaltung wird beauftragt, mit den Schulen eine Regelung zur Neuordnung der Ausgaben zu erarbeiten. Ziel soll die Deckelung der Ausgaben sein.

2. Dabei wird – zusätzlich zu den 7 bisher beteiligten Schulen – auch die Loschge-Grundschule in das Modellprojekt aufgenommen

3. Die Bemühungen der Stadt Erlangen, auch in Bayern eine korrekte Verteilung der B+T-Bundeserstattungen zu erreichen, sollen intensiv fortgesetzt werden

4. Rechtzeitig vor Ende des Schuljahres 2015/2016 soll eine Evaluation des Modellprojekts durch die VHS unter Mitwirkung der FAU erarbeitet werden, mit deren Hilfe eine Entscheidung zur Frage der dauerhaften Umsetzung vorbereitet werden soll

 

  1. Die Einführung der B+T-Leistungen

In seinem Urteil vom 9.2.2010 forderte das Bundesverfassungsgericht den Gesetzgeber auf, zur Sicherstellung des Existenzminimums für Kinder auch die speziellen Bildungsbedarfe zusätzlich in den SGB II-Regelsätzen zu berücksichtigen. Diesem Auftrag ist der Gesetzgeber mit dem Gesetz vom 24.3.2011 nachgekommen – allerdings nicht durch eine betragsmäßige Anhebung der Kinderregelsätze in SGB II und XII. Statt dessen hat er zur Deckung dieser Regelsatzbedarfe von Kindern gesonderte Ansprüche auf Bildungs- und Teilhabeleistungen in das Gesetz aufgenommen, um zielgenaue Sachleistungen anstatt Geldleistungen geben zu können.

Dabei hatte das BVerfG noch ausdrücklich betont, dass es sich bei den Bildungsbedarfen von Kindern um Regelsatzleistungen handelt, deren Kosten im SGB II generell vom Bund zu finanzieren sind. Aus Gründen der Praktikabilität der Umsetzung vor Ort sollte nach dem Willen des Gesetzgebers jedoch dieses sog. Bildungs- und Teilhabepaket durch die Kommunen ausgeführt werden. Um diese kommunale Zuständigkeit zu erreichen, entschlossen sich Bund und Länder im Vermittlungsausschuss dazu, die B+T-Leistungen aus der Kategorie der Bundesleistungen in die Kategorie der Kommunalen Leistungen zu verschieben – allerdings bei gleichzeitiger gesetzlicher Sicherstellung einer 100 %-igen Bundeserstattung für den jeweils in den Kommunen angefallenen B+T-Aufwand (§ 46 Abs. 6 bis 8 SGB II).

 

 

  1. Probleme bei der gesetzlichen Refinanzierung in Bayern

In der Zwischenzeit mussten wir leider feststellen, dass der Freistaat Bayern – soweit bekannt als einziges Bundesland – nicht dazu bereit ist, diese Bundeserstattungen korrekt und belastungsgerecht (also je nach örtlichem B+T-Aufwand des Vorjahres) auf die bayerischen Städte und Landkreise zu verteilen. Vielmehr verteilt Bayern diese B+T-Erstattungen des Bundes nach einem völlig sachfremden Maßstab (siehe im Einzelnen den heutigen TOP „Petition“). In der Folge wurden allein in den Jahren 2013 bis 2015 der Stadt Erlangen Bundeserstattungen in Höhe von ca. 1,3 Mio € vom Freistaat Bayern vorenthalten – während gleichzeitig z.B. die Stadt München Jahr für Jahr ca. 1,2 Mio € mehr an B+T-Erstattungen vom Freistaat Bayern ausgezahlt erhält, als überhaupt B+T-Leistungen in München angefallen sind.

 

  1. Lernförderung in Erlangen

Aufgrund der uneinsichtigen Haltung des zuständigen Bayerischen Sozialministeriums ist ein Ende dieser sachfremden und höchst ungerechten Mittelverteilung derzeit nicht absehbar. Gleichzeitig steigen die Kosten der B+T-Leistungen in Erlangen Jahr für Jahr spürbar an, weil B+T-Leistungen in Erlangen überdurchschnittlich intensiv genutzt werden. Dies gilt besonders für den Bereich der Lernförderung seit im Jahr 2012 der „Modellversuch optimierte Lernförderung“ mit 4 Schulen gestartet wurde und nunmehr die Ausweitung auf die mittlerweile 8. Schule ansteht. Diese  sehr intensive Nutzung des Instrumentes Lernförderung führte dazu, dass die Kosten der Lernförderung in Erlangen den mit Abstand größten – und auch stark anwachsenden – Kostenblock innerhalb der B+T-Leistungen ausmachen (im Gegensatz dazu ist bundesweit die Lernförderung der mit Abstand geringste Kostenblock innerhalb der B+T-Leistungen). Der überdurchschnittlich hohe B+T-Aufwand in Erlangen ist also hauptsächlich durch die intensive Nutzung und den Erfolg des Modellversuchs optimierte Lernförderung bedingt.

Dies zeigt sich deutlich aus der folgenden Aufstellung über Umfang und Entwicklung der B+T-Leistung „Lernförderung“ im Rahmen des Modellversuchs in den Schuljahren 2012/2013 (zunächst 4, dann 5 beteiligte Schulen), 2013/2014 (6 Schulen) und 2014/2015 (7 beteiligte Schulen):

 

Schuljahr 2012/2013

 

Anzahl Kinder

bewilligte Std. pro Woche

Durchschnittl. Std. pro Kind

Kosten

Eichendorffschule

93

186

2,00

64.120 €

Ernst-Penzoldt-Mittelschule

30

101

3,37

35.350 €

Hermann-Hedenus-Mittelschule

32

81

2,53

25.110 €

Werner-von-Siemens-Realschule

22

73

3,32

24.620 €

Pestalozzischule

5

71

14,20

14.200 €

gesamt

182

512

2,81

163.400 €

 


Schuljahr 2013/2014

 

Anzahl Kinder

bewilligte Std. pro Woche

Durchschnittl. Std. pro Kind

Kosten

Eichendorffschule

84

205

2,44

67.000 €

Ernst-Penzoldt-Mittelschule

40

91

2,28

29.980 €

Hermann-Hedenus-Mittelschule

35

70

2,00

23.660 €

Werner-von-Siemens-Realschule

14

59

4,21

19.180 €

Pestalozzischule

44

88

2,00

27.280 €

Max-und-Justine-Elsner-Schule

10

28

2,80

9.160 €

gesamt

227

541

2,38

176.260 €

 

Schuljahr 2014/2015 (noch nicht abschließend abgerechnet)

 

Anzahl Kinder

bewilligte Std. pro Woche

Durchschnittl. Std. pro Kind

Kosten

Eichendorffschule

87

290

3,33

100.960 €

Ernst-Penzoldt-Mittelschule

36

142

3,94

49.770 €

Hermann-Hedenus-Mittelschule

45

135

3,00

46.710 €

Werner-von-Siemens-Realschule

25

74

2,96

25.780 €

Pestalozzischule

66

160

2,42

56.040 €

Max-und-Justine-Elsner-Schule

17

51

3,00

18.100 €

Mönauschule

54

128

2,37

43.460 €

gesamt

330

980

2,97

340.820 €

 

Wird der Modellversuch so wie bisher weitergeführt – und bleibt der Freistaat Bayern weiterhin bei der nicht sachgerechten Verteilung der Bundeserstattungen – wird das zwangsläufig mit städtischen Haushaltsmitteln zu deckende Defizit bei den B+T-Leistungen in Erlangen nicht geringer, sondern von Jahr zu Jahr größer (für 2015 geschätztes Defizit: ca. 530.000 €).

 

  1. Grundsatzentscheidung der Politik gefordert

Aus diesem Grund bittet die Verwaltung mit dieser Vorlage um die ausdrückliche Zustimmung der Politik, bzw. des zuständigen Stadtratsgremiums zur Weiterführung des „Modellversuchs optimierte Lernförderung“ in Erlangen -  trotz der zu erwartenden Belastung für den städtischen Haushalt, weil das Ziel einer gesetzeskonformen und belastungsgerechten Verteilung der, vom Bund gezahlten Erstattungsmittel durch den Freistaat Bayern derzeit (noch) nicht absehbar ist.

Um die Argumente zu dieser Entscheidung fundiert abwägen zu können, ist jedoch nicht nur ein Blick auf die Kosten nötig und ausreichend. Vielmehr muss auch der praktische Nutzen, nämlich die Unterstützung und Hilfe berücksichtigt werden, die die Schulen im Rahmen des Modellversuchs für ihre Schulkinder aus armen Familien zu leisten in der Lage sind.

Zu diesem Zweck wird nachfolgend die organisatorische und rechtliche Struktur  des „Modellversuchs optimierte Lernförderung in Erlangen“ kurz beschrieben.

 

  1. Erste Erfahrungen im Jahr 2011/2012

Bei der Einführung des Bildungs- und Teilhabepakets im Jahr 2011 wurde Nutzung und Wirksamkeit des neuen Instrumentes „Lernförderung“ in Erlangen besonders aufmerksam beobachtet. Denn es bestand die Erwartung, dass damit die oft beklagte Benachteiligung von Kindern aus armen Familien im Bildungssystem zumindest ein Stück weit ausgeglichen werden könnte.

Die praktischen Erfahrungen des ersten Jahres waren jedoch sehr ernüchternd: nur geringe Antragszahlen – noch weniger Bewilligungen – von denen auch nur teilweise Gebrauch gemacht wurde – und häufige Überforderung der Eltern, sich selbst einen Nachhilfelehrer suchen zu müssen.

Bei der Formulierung des gesetzlichen Tatbestandes der Lernförderung hatte nämlich der Gesetzgeber offenkundig nur die Behebung vorübergehender Schwächephasen in einzelnen Schulfächern als Normalfall im Auge – also die kurzzeitige Kostenübernahme für privat organisierte Nachhilfelehrer oder Nachhilfeinstitute, wie sie bei Kindern aus besser gestellten Familien üblich und typisch ist. Die bundesweite Fachdiskussion konzentrierte sich seinerzeit auch eher auf „abwehrende“ Fragestellungen (z.B. Ist ein Bedarf für Nachhilfe überhaupt nachweisbar und belegbar, bevor ein Halbjahreszeugnis mit entsprechend vielen 5-ern vorliegt? Ist Lernförderung in solchen Schulen, in denen ein Durchfallen nicht vorgesehen ist, überhaupt zulässig?).

 

  1. Konzept des „Modellversuchs optimierte Lernförderung“

Gemeinsam mit Vertretern aller Schularten wurde daraufhin nach Wegen gesucht, wie dieses neue Instrument wirkungsvoller eingesetzt werden könnte – bei gleichzeitiger Wahrung der gesetzlichen Vorgaben für die Übernahme der Kosten der Lernförderung (deren vollständige Erstattung aus dem Bundeshaushalt nach § 46 Abs. 6 bis 8 SGB II gesetzlich eigentlich garantiert schien). In Anlehnung an die Lösung, die in der Stadt Hamburg und in einigen anderen Städten entwickelt wurde (und vom Bund noch problemlos erstattet wird), verständigte man sich auf den „Modellversuch optimierte Lernförderung“, der mit Zustimmung der staatlichen Schulbehörde und nach Beschlussfassung der Stadtratsgremien zu Beginn des Schuljahres 2012/2013 mit zunächst 3 Mittel- und 1 Realschule startete.

Inhaltliche Kernpunkte sind

·         anspruchsberechtigte Kinder mit Förderbedarf beantragen Lernförderung bei der Schule

·         soweit fachlich begründet, bestätigt die Schule Art und Umfang des Förderbedarfs in jedem Einzelfall

·         Anträge und Bestätigungen gehen zur Bewilligung an das Sozialamt (B+T-Stelle)

·         die Schule organisiert in eigener Verantwortung den Förderunterricht im benötigten Umfang und sorgt für die reibungslose Integration in den Schulbetrieb

·         die VHS stellt das benötigte zusätzliche und ausreichend qualifizierte Lehrpersonal

·         die Kosten für dieses Lehrpersonal und für sonst erforderliche Kosten werden als B+T-Leistungen vom Sozialamt übernommen (und dort wieder vom Bund vollständig erstattet)

Der Vorteil dieser Struktur besteht darin, dass

  • die bürokratischen Anforderungen sich für alle Beteiligten auf das unbedingt notwendige Maß beschränken
  • die Schule, die den Förderbedarf jedes einzelnen Schülers am besten kennt, die zusätzliche Lernförderung selbst organisieren kann
  • dadurch die Eltern entlastet werden
  • die Aufgaben „Personalbeschaffung“ von der VHS und „Finanzierung“ vom Sozialamt erledigt werden

Damit steht den Schulen ein wirksames Mittel zur zusätzlichen Lernförderung für praktisch alle Kinder aus armen Familien zur Verfügung, das auch sehr flexibel – und gleichzeitig bürokratiearm – eingesetzt werden kann.

 

  1. Antrag der Loschge-Grundschule

Das gute und erfolgreiche Funktionieren des „Modellversuchs optimierte Lernförderung“ zeigt sich auch darin, dass neben den von Anfang an beteiligten 4 Erlanger Schulen (Eichendorffschule, Ernst-Penzoldt-Schule, Hermann-Hedenus-Schule und Werner-von-Siemens-Realschule) mittlerweile auch die Pestalozzigrundschule, die Max-und-Justine-Elsner-Schule sowie die Mönauschule einbezogen sind. Zum Schuljahresbeginn 2015/2016 hat darüber hinaus die Loschge-Grundschule ihre Aufnahme für zunächst 16 Schüler beantragt.

In dem vorgelegten Kurzkonzept beschreibt der Rektor der Loschge-Schule, dass für die ca. 16 Kinder eine Lernförderung in den Fächern Deutsch und Mathematik in einem Umfang von ca. 2 – 3 Wochenstunden erforderlich sein wird. Auch die Loschge-Grundschule beabsichtigt in diesem Projekt mit der VHS zu kooperieren und die Lernförderung durch die von der VHS vermittelten „Pädagogen in Bildungsarbeit“ durchführen zu lassen. Bei diesem beantragten Umfang und einer Vergütung von 10 € pro Stunde werden dafür ca. 14.000 € pro Schuljahr an Kosten anfallen.

Aufgrund der positiven Resonanzen aus den bereits am Projekt teilnehmenden Schulen und dem vorliegenden Antrag auf Notwendigkeit der Förderung der Kinder schlägt die Verwaltung vor, die Loschge-Grundschule ab dem Schuljahr 2015/2016 mit in das Projekt aufzunehmen.

 

  1. Sich verändernde Problemlagen in den Schulen

Wesentlich mitursächlich für die gerade im letzten Schuljahr deutlich angestiegenen Kosten des Modellversuchs sind jedoch die sich aktuell verändernden Problemlagen, die von den Schulen im Alltagsbetrieb zu bewältigen sind (und bei deren Bewältigung das flexible Instrument der Lernförderung sehr hilfreich sein kann):

  • In den letzten beiden Jahren hat sich die Zahl der zugewanderten Kinder (u. a. auch solche mit Flüchtlingshintergrund) verstärkt. Diese Kinder benötigen zur Beschulung eine sehr intensive Betreuung, da sie vielfach ohne Sprachkenntnisse und vorherige Sprachförderung und Sozialisation in den Grundschulen ankommen und beschult werden müssen
  • Sog. Übergangsklassen für eben diese Kinder gibt es in den Jahrgangsstufen 1 und 2 nicht
  • Aufgrund von nicht besetzten Lehrerstellen auf der einen Seite und dem krankheitsbedingten Ausfall von Lehrern auf der anderen Seite ist es für die Schulen manchmal nahezu unmöglich, ein dringend erforderliches Sprachförderangebot durch staatliches Lehrpersonal vorzuhalten. Gelegentlich ist es deshalb nicht auszuschließen, dass solche Lücken (die eigentlich mit staatlichem Lehrpersonal zu füllen wären) im Einzelfall einmal mit B+T-finanzierten Lernförder-Pädagogen im Interesse der Schulkinder gefüllt werden
  • Des Weiteren kommen im Laufe eines Schuljahres neue Kinder in die Klassen. Aufgrund von häufig mangelnden Sprachkenntnissen, traumatischen Kriegserfahrungen und fehlender schulischer Sozialisation sind zusätzliche Förderangebote für diese „Quereinsteiger“ zwingend erforderlich
  • Bereits bei der Einführung des Modellprojekts zeichnete sich ein generelles Problem ab: die Anzahl der Transferleistungsempfänger, deren Kinder Lernförderung in Anspruch nahmen, war wesentlich höher als die, die einen Antrag auf Lernförderung gestellt hatten. Es gestaltet sich aus unterschiedlichsten Gründen schwierig und aufwändig alle Eltern, deren Kinder einen tatsächlichen Förderbedarf haben, zu erreichen und diese zur Antragstellung zu veranlassen. Insofern nehmen bei der Förderung in Kleingruppen auch immer wieder Schülerinnen und Schüler teil, die lediglich mangels Vorliegen eines konkreten Antrages nicht über das Projekt abgerechnet werden können

Mit Hilfe dieses – unbürokratisch und in eigener Verantwortung nutzbaren – Instrumentariums der optimierten Lernförderung war es den beteiligten Schulen jedenfalls ein Stück weit eher möglich, diese sich verändernden Problemlagen zu bewältigen. Auf der anderen Seite erklärt sich dadurch auch, dass im Zuge der bisherigen Laufzeit des Projekts von 2012 bis 2015 die Anzahl der geförderten Kinder „nur“ um 81 % angewachsen ist, die Kosten des Projekts jedoch (nach derzeitigem Stand) insgesamt um knapp 109 % angestiegen sind.

 

  1. Eckpunkte für die zukünftige Abwicklung des Modellprojekts

Trotz dieser nachvollziehbaren Gründe sollten – um die Kostenentwicklung zumindest in gewissem Maße steuern zu können – Eckpunkte für die Weiterführung des Projekts (ab dem Schuljahr 2015/2016) festgelegt werden. Dabei hat der Grundsatzbeschluss vom 16.5.2012 mit den dort formulierten Regelungen weiterhin Gültigkeit. Zur Klarstellung werden folgende Regelungen beschlossen:

Leistungserbringung und Leistungsumfang

  • Der Bedarf an Lernförderung nach § 28 Abs. 5 SGB II, § 34 Abs. 5 SGB XII und § 6 b BKKG wird durch die Schule festgestellt und organisiert. Dabei handelt es sich um eine über das schulische Angebot hinausgehende, angemessene, geeignete und zusätzlich erforderliche Lernförderung zur Erreichung der nach schulrechtlichen Bestimmungen festgelegten wesentlichen Lernziele.
  • Die Organisation der Lernförderung erfolgt durch die Schule und in der Regel in Gruppenunterricht. Die Gruppe sollte dabei aus drei bis fünf Personen bestehen. In Ausnahmefällen kann nach der Entscheidung der Schulleitung auch eine Einzelförderung erfolgen.
  • Die Lernförderung i.S.d. gesetzlichen Bestimmungen sollte i.d.R. einen Umfang von einer Stunde pro Woche und Fach in den Hauptfächern (Deutsch, Mathematik, Englisch) nicht übersteigen. Beim Vorliegen besonderer Umstände und entsprechender pädagogischer Einschätzung kann im Einzelfall hiervon abgewichen werden.
  • Die Lernförderung wird grundsätzlich für die Dauer von 6 Monaten bewilligt. Bei erforderlicher Lernförderung über diesen Zeitraum hinaus ist eine erneute Begründung der Notwendigkeit der Lernförderung vorzulegen.
  • Die Lernförderung kann zusätzlich am Nachmittag oder auch parallel zum Unterricht stattfinden. Die Frage der Organisation muss sich an der Schülerstruktur orientieren und obliegt der Schulleitung.

Personal

  • Die Schule gewährleistet selbst (z.B. in Zusammenarbeit mit der VHS), dass für die Lernförderung persönlich und fachlich geeignetes Personal eingesetzt wird.
  • Die Gewinnung von geeignetem Personal (sog. „Pädagogen in Bildungsarbeit“), die Koordination und die Abrechnung mit dem Jobcenter durch die Volkshochschule Erlangen hat sich sehr bewährt. Eine Kooperation mit der VHS Erlangen wird auch weiterhin befürwortet.

Vergütung

  • Gem. § 28 Abs. 5 SGB II sind die angemessenen Kosten zu übernehmen. Angemessen sind die Kosten dann, wenn sie im Rahmen der örtlichen Angebotsstruktur auf kostengünstige Anbieterstrukturen zurückgreifen.
  • Bei den Honorarkosten – im Rahmen des „Modellprojektes optimierte Lernförderung“ – wird bei den Honorarsätzen unterschieden, ob es sich um Gruppen- oder Einzelunterricht handelt. Grund hierfür ist, dass bei Gruppenunterricht die Förderung durch die Leistungen „Bildung und Teilhabe“ pro teilnehmenden Schüler/in erfolgt. Ausgehend von schulpädagogisch ausgebildeten Fachkräften werden Honorare bis zur nachstehend genannten Höhe als angemessen anerkannt:
    • Bei Lernförderung in Kleingruppen (bis zu max. 5 Schüler/innen) 10 € je Schulstunde und je Kind
    • Bei Einzelförderung von Schülern oder Schülerinnen max. 30 € je Schulstunde

 

 

 

Erfolgskontrolle durch Evaluation

Derzeit wird das Projekt von den Schulen sehr positiv bewertet, diese Bewertung basiert allerdings in erster Linie auf subjektiven Rückmeldungen der Schulleitungen:

  • Eine Entlastung der Lehrkräfte ist deutlich spürbar
  • Die Pädagogen in der Bildungsarbeit bringen „frischen Wind“ mit in die Schulen und werden von den Schülern sehr gut akzeptiert
  • Es wird eine sehr gute Lehr- und Lernatmosphäre geschaffen
  • Es ist eine sehr gezielte Förderung der Schüler möglich

Da eine Bewertung an harten Fakten schwierig sein wird, wird eine Evaluation des Modellprojekts in Zusammenarbeit mit der FAU zum Ende des Schuljahres 2015/2016 vorbereitet. Diese soll mit anderen Methoden (z.B. Auswertung durch sog. Selbsteinschätzungsbögen von Schülern, Lehrkräften etc.) durchgeführt werden. Die Evaluation wird von der VHS durchgeführt; zusätzliche Kosten fallen nicht an.

 

  1. Entscheidungsvorschlag der Verwaltung

Nach allem schlägt die Verwaltung für das weitere Vorgehen vor:

  • Das „Modellprojekt optimierte Lernförderung“ wird auch im Schuljahr 2015/2016 weitergeführt, unter Beachtung der oben beschriebenen Eckpunkte (siehe Zif. 10). Die beteiligten Schulen sind über die finanzielle Problematik für den städt. Haushalt informiert und sensibilisiert.
  • Dabei wird – zusätzlich zu den 7 bisher beteiligten Schulen – auch die Loschge-Grundschule in das Modellprojekt aufgenommen
  • Die Bemühungen der Stadt Erlangen, auch in Bayern eine korrekte Verteilung der B+T-Bundeserstattungen zu erreichen, sollen intensiv fortgesetzt werden
  • Rechtzeitig vor Ende des Schuljahres 2015/2016 soll eine Evaluation des Modellprojekts durch die VHS unter Mitwirkung der FAU erarbeitet werden, mit deren Hilfe eine Entscheidung zur Frage der dauerhaften Umsetzung vorbereitet werden soll

Zum Einen sollte man nie die Hoffnung aufgeben, dass irgendwann einmal auch das Bayerische Sozialministerium seine Aufgabe korrekt umsetzt (nämlich die vom Bund vollständig gezahlten Erstattungsmittel sachgerecht – also entsprechend dem gesetzlich festgelegten Verwendungszweck -auf die bayerischen Kommunen weiter zu verteilen). Vielleicht führt ja schon der unter dem TOP „Petition“ vorgeschlagene Vorstoß zu einer Verbesserung.

Zum Anderen sollte das Ziel einer möglichst wirksamen Unterstützung für Schulkinder aus armen Familien im Mittelpunkt stehen. Wir haben lange genug die schlechteren Chancen von armen Kindern im Bildungssystem beklagt. Und gute Schulabschlüsse sind wichtige Schlüssel für den späteren Zugang in den Arbeitsmarkt – und damit für das Durchbrechen des Armutskreislaufs.

 

Anlagen:        1. Entwicklung nach Schuljahren